A l’occasion de la fête de l’unité nationale célébrée le mardi 6 février, le président du Sénat, Emmanuel Sinzohagera, a dit vouloir lancer un débat sur l’abrogation ou le maintien des quotas d’équilibre ethnique. Une position qui suscite des inquiétudes chez des politiques et des militants de la Société civile qui craignent le retour des tensions ethniques.
Mardi 6 février. Dans son discours tenu au monument de l’Unité nationale sur colline Vugizo (Commune Mukaza), le président du Sénat a donné sa vision d’un Burundi idéal débarrassé des identités ethniques. « Si les Burundais pouvaient vivre en parfaite harmonie en laissant de côté la division ethnique, en comprenant que nous sommes avant tout Burundais, que nous sommes une seule ethnie burundaise, ça nous aiderait beaucoup au niveau du Sénat parce que cela nous aiderait à établir un rapport qui montre que ces quotas n’ont plus de raison d’être, que les gens doivent être élus et accéder à des postes, non pas en fonction de leur origine ethnique, mais en fonction de leur citoyenneté burundaise et de leurs compétences ».
Se référant à la Constitution du 7 juin 2018, dans son article 289 qui accorde un délai de 5 ans au Sénat pour évaluer le système de quotas ethniques dans l’exécutif, le législatif et le judiciaire afin d’y mettre fin ou de le maintenir, le président du Sénat appelle les Burundais à se prononcer pour ou contre l’abrogation des quotas d’équilibre ethnique. « Nous vous invitons à nous dire s’il faut mettre fin à ces quotas d’équilibre ethnique afin que les Burundais retrouvent leur unité d’antan, celle de nos ancêtres qui défendaient le territoire comme un seul homme. Donc, nous appelons les citoyens à donner leurs avis pour que d’ici deux ans, nous rendions un rapport au président de la République sur ce sujet »
Réactions
Jean de Dieu Mutabazi : « Ces quotas d’équilibre ethnique n’ont plus de raison d’être.»
Le président du Radebu fait savoir que c’est le sénat qui dispose des compétences constitutionnelles pour vérifier qu’aucune composante régionale ou ethnique n’est victime d’exclusion dans les services publics, dans l’administration ou au sein des corps de défense et de sécurité. « Ces dispositions constitutionnelles, tout comme les quotas d’équilibre ethnique, tirent leur substance de l’Accord d’Arusha, mais pour ce qui est des quotas ethniques, ces derniers n’avaient pas de caractère permanent.
Ils devaient correspondre à la période de transition, mais c’est le Sénat qui devait évaluer la situation pour recommander de les retirer de la Constitution. »
D’après Jean de Dieu Mutabazi, ces quotas d’équilibre ethnique n’ont plus de raison d’être. « La République du Burundi est un État unitaire et ses filles et fils doivent jouir de l’égalité des chances au niveau des services publics, de l’administration, des corps de défense et de sécurité, etc.. »
Selon M. Mutabazi, la présence des quotas d’équilibre ethnique mettent mal à l’aise plus d’un car ils donnent au Burundi une allure d’un état fédéral alors qu’il n’y a ni Hutuland, ni Tutsiland. « Hutu, Tutsi et Twa nous sommes un peuple et constituons une nation. »
Alice Nzomukunda : « Les Burundais arrivent à s’entendre indépendamment de leurs différences ethniques quand ils défendent des intérêts communs.»
La présidente du parti ADR-Imvugakuri juge que les Burundais ont beaucoup avancé sur la question.« Avec la justice sociale, il n’y a plus de conflits sur base ethnique. Généralement, quand les Burundais défendent les mêmes intérêts, ils arrivent à s’entendre indépendamment de leurs différences ethniques.C’est quand leurs intérêts sont menacés que la donne ethnique va entrer en jeu ».
Cette ancienne deuxième vice-présidente considère en outre que la question ethnique est corrélée à celle du sous-développement. « Le jour où la pauvreté sera résorbée, plus personne ne se préoccupera de savoir l’appartenance ethnique du détenteur de tel ou tel autre poste. »
Militant de la Société civile : « Les quotas d’équilibre ethnique sont des garde-fous pour notre pays tant divisé.»
Pour Pierre*(le prénom a été changé), le parti au pouvoir CNDD FDD n’a jamais cru à l’Accord d’Arusha et ne veut pas s’approprier du contenu bien que, d’après lui, l’Accord d’Arusha a servi au recouvrement de la paix durant plus d’une décennie. « Les quotas d’équilibre ethnique sont des garde-fous pour notre pays tant divisé. Le parti CNDD FDD tantôt veut jouer la carte du garant de ces quotas, mais en fait ce n’est rien d’autre que de la manipulation politique, pour montrer qu’il est au service de la majorité ethnique que sont les Hutus. »
Et de souligner ce qu’il appelle un paradoxe. « Le gouvernement a obligé les ONG locales et internationales à respecter les quotas d’équilibre ethnique alors qu’elles ne sont pas concernées par leur champ d’application qui englobe les postes politiques, sécuritaires et décisionnels dans l’appareil d’Etat. Et quand il revient à eux de les faire respecter à ce niveau-là, il n’en fait rien ! Le parti Cndd-Fdd ne respecte ni l’Accord d’Arusha ni les textes nationaux quand ses intérêts sont en jeu. Et cet esprit écarte souvent le Burundi d’un Etat de droit »
Godefroy Hakizimana : « Les gènes du conflit ethnique persistent.»
Le président du PSD-Dusabikanye estime que la difficulté majeure à l’exécution de l’Accord d’Arusha est que les solutions aux causes profondes à la base de la guerre civile n’ont pas trouvé de mécanismes pratiques rassurants pour leur application. « Les questions primordiales de l’exclusion, des droits de l’homme et de démocratie sont bloquées, à cause du lourd contentieux de violences sanglantes entre Burundais. L’impunité qui s’est installée entretient la peur et la méfiance qui créent une frontière psychologique entre les membres de deux principales ethnies (Bahutu et Batutsi). »
Pour cet ancien ministre, les gènes du conflit ethnique persistent du fait que les équilibres dans les institutions n’existent plus. « Nous pouvons confirmer l’établissement de l’exclusion politique »
En effet, démontre le cosignataire de l’Accord d’Arusha, la cause des crises cycliques burundaises étant par essence l’exclusion, l’esprit de l’Accord de Paix et de Réconciliation nationale est devenu ipso facto l’ultime solution et a rendu possible le retour vers les élections parce qu’il a été un tremplin pour que le Burundi recouvre la voie de la démocratie et de la réconciliation. « Il n’est donc pas opportun que le Sénat lance un débat national sur la suppression ou non de l’usage des quotas ethniques. Sans oublier qu’au niveau des procédures constitutionnelles, le Sénat ne peut pas aller orienter les débats politiques et venir ensuite voter des lois y relatives. »
Le président du parti social-démocrate souligne enfin que le Sénat se doit de revenir à ses missions que sont notamment : mener des enquêtes dans l’administration publique, et le cas échéant, faire des recommandations pour s’assurer qu’aucune région ou aucun groupe n’est exclu du bénéfice des services publics ; contrôler l’application des dispositions constitutionnelles exigeant la représentativité ou l’équilibre dans la composition d’éléments quelconques de la fonction publique ou des corps de défense et de sécurité (Points 4 et 5 de l’art.192 de la Constitution).
Tatien Sibomana : « Une dissolution totale de l’Accord d’Arusha.»
Pour le président de l’aile radicale de l’Uprona, la volonté exprimée par le président du Sénat d’engager un débat sur la levée ou le maintien des quotas d’équilibre ethnique entre dans le cadre d’une dissolution totale de l’Accord d’Arusha. « La Constitution de 2018 a élagué de la constitution précédente les dispositions phares consacrées par l’Accord d’Arusha à savoir les dispositions relatives au quorum de votes des lois à l’Assemblée nationale et au Sénat, les dispositions relatives à l’existence de deux vice-présidences de la République et la façon dont le premier vice-président était nommé et la formation dont il provenait … Bref, les institutions qui garantissaient ce qu’on a appelé la démocratie de consensus, mais aussi et surtout le principe de partage du pouvoir qui, indirectement ou directement, mettait fin à l’exclusion politico-ethnique »
Tatien Sibomana recommande au président du Sénat plutôt que s’appuyer sur l’article 289 (qui dispose que la Constitution accorde un délai de 5 ans au Sénat pour évaluer le système de quotas ethniques dans l’exécutif, le législatif et le judiciaire afin d’y mettre fin ou de le maintenir), de se référer à l’article 192 qui prévoit en ses points 4 et 5 que le Sénat mène des enquêtes dans l’administration publique et, le cas échéant, fait des recommandations pour s’assurer qu’aucune région ou aucun groupe n’est exclu du bénéfice des services publics ; que le Sénat contrôle l’application des dispositions constitutionnelles exigeant la représentativité ethnique et de genre et l’équilibre dans toutes les structures et les institutions de l’Etat notamment l’administration publique et les corps de défense et de sécurité.
Et d’appeler au respect de l’Accord d’Arusha. « Cet Accord avait apporté des solutions efficaces à des problèmes épineux auxquels faisait face le pays. Mais comme tout texte, il reste perfectible. Et avant de trouver de meilleures dispositions que celles qui le composent, autant mieux continuer avec celles qu’on a »
Léonce Ngendakumana : « Ces quotas n’ont jamais mis fin aux problèmes burundais.»
Le vice-président du parti Sahwanya Frodebu soutient l’abrogation des quotas d’équilibre ethnique parce que, dit-il, ceux-ci ne servent que les intérêts d’une partie des politiciens hutu et tutsi au détriment de ceux des citoyens burundais. « Ces quotas n’ont jamais mis fin aux problèmes burundais ».
Pour ce signataire de l’Accord d’Arusha, les solutions aux conflits burundais sont contenues dans le même Accord d’Arusha et sont la lutte contre l’exclusion, la démocratie et la bonne gouvernance, la réhabilitation de toutes les victimes et sinistrés des guerres et massacres que le pays a connus, la reconstruction et le développement intégral du Burundi.
Zénon Nimubona : « C’est un faux débat !»
D’après le président du parti Parena, le gouvernement veut lancer ce débat pour masquer ces échecs. « Le gouvernement a failli dans sa mission d’agrandir le gâteau national qui ne cesse de s’amenuiser. Du coup, il crée ce genre de débats pour détourner l’attention des vrais problèmes du pays qui n’ont absolument rien à voir avec l’existence de ces quotas d’équilibre ethnique. Donc pour moi, c’est un faux débat ! »
Pour M. Nimubona, plutôt que mettre fin aux quotas d’équilibre ethnique, il faudrait plutôt que le Sénat s’autodissolve pour avoir manqué à ses responsabilités. « Le président du Sénat veut lancer ce débat au moment où ces quotas d’équilibre ethnique n’étaient plus respectés dans différentes institutions de l’Etat. C’était de sa responsabilité d’assurer ce respect mais il ne l’a pas fait. Ça serait mieux qu’il s’autodissolve pour ne pas qu’il pollue l’atmosphère sociale avec ce genre de débats. »
Et d’indiquer que si le pays fait toujours face à des problèmes de bonne gouvernance, de justice défaillante (que ne cesse de cibler le chef de l’Etat), c’est dû au non-respect de l’esprit de l’Accord d’Arusha.
Olivier Nkurunziza: « Des nominations monoethniques.»
« La nomination dans de nombreux postes de l’Etat est devenue quasi-monoethnique et cela nous fait peur », glisse le président du parti Uprona.
Selon le député de l’EALA, les postes dans le secteur de la décentralisation, dont les directeurs provinciaux de l’enseignement, les directeurs provinciaux de l’Agriculture et de l’élevage, de la santé, les chefs de la SNR dans les provinces, etc. sont tous occupés par des gens d’une même origine ethnique.
Pour le dirigeant de l’Uprona, la suppression des quotas ethniques va alimenter cette exclusion ethnique. « Si la nomination dans des postes à responsabilités n’obéissait pas à une logique ethnique, nous aurions espoir que l’unité est ancrée dans le cœur des Burundais ».
D’après lui, c’est grâce aux quotas d’équilibre ethnique que les problèmes ethniques avaient commencé à fondre. Et de plaider pour leur maintien : « Supprimer les quotas ethniques c’est jeter un médicament qui a soigné les blessures des Burundais au risque de les rouvrir à nouveau.»
Eclairage
Stef Vandeginste : « Il serait utile d’évaluer le système des quotas en fonction de ses objectifs »
Le professeur à l’Université d’Anvers dit espérer que le Sénat organise un processus inclusif pour évaluer le maintien ou la suppression des quotas ethniques.
Le 6 février dernier, à l’occasion de la célébration de la fête de l’unité nationale, le président du Sénat a déclaré vouloir lancer un débat national sur la suppression ou non des quotas d’équilibre ethnique contenus dans l’Accord d’Arusha. Est-ce, pour vous, le moment opportun de lancer ce débat ?
Oui, il me semble que le moment est bien opportun. La Constitution du 7 juin 2018, dans son article 289, accorde un délai de 5 ans au Sénat pour évaluer le système de quotas ethniques dans l’exécutif, le législatif et le judiciaire afin d’y mettre fin ou de le maintenir.
A cet article s’ajoute d’ailleurs une autre disposition, qui était déjà contenue dans la Constitution du 18 mars 2005, concernant les corps de défense et de sécurité. La Constitution impose un maximum de 50% de membres de ces corps appartenant à un groupe ethnique particulier «pendant une période à déterminer par le Sénat» (article 263).
Et selon vous, est-ce le moment opportun de lever les quotas, comme le président du Sénat l’a suggéré ?
Il m’est difficile d’évaluer l’opportunité du maintien ou de la suppression de ces quotas. Il appartient plutôt au Sénat et aux Burundais de faire cet exercice. Toutefois, ce qui me semble important, c’est de bien définir les critères d’évaluation, qui ne sont d’ailleurs pas spécifiés dans la Constitution.
A mon humble avis, il serait utile d’évaluer le système des quotas en fonction de ses objectifs. Pourquoi les a-t-on introduits ? Pour mieux comprendre la raison d’être des quotas ethniques, il faut donc remonter dans le temps, jusqu’à l’Accord d’Arusha pour la Paix et la Réconciliation du 28 août 2000 et aux travaux préparatoires de la Constitution de 2005.
En lisant ces textes, on retrouve entre autres les objectifs suivants : organiser un partage équitable du pouvoir, assurer la représentation des segments ethniques dans les institutions publiques, garantir leur sécurité physique, remédier à l’exclusion, corriger les déséquilibres existants, prévenir les actes de génocide et les coups d’Etat, etc. Est-ce que ces objectifs ont été (suffisamment) réalisés ? Cela me semble être la ‘grille d’évaluation’ qui s’impose à cet exercice que doit mener le Sénat.
Il faut aussi prendre en compte qu’au niveau de la magistrature, les quotas n’ont été introduits qu’en 2018 (article 213). Est-ce que, 5 ans plus tard, ils n’ont plus de raison d’être ?
Et que pensez-vous de l’argument du président du Sénat qui a notamment défendu qu’il n’y a qu’une »ethnie au Burundi : l’ethnie burundaise » ? Des observateurs politiques craignent une dynamique d’exclusion politico-ethnique occasionnée par la suppression de ces quotas d’équilibre ethnique.
La Charte de l’Unité nationale du 5 février 1991 dit en effet que le peuple burundais « accuse une homogénéité culturelle rarement égalée ». Elle ajoute que la qualité de Murundi doit primer sur les étiquettes ethniques, régionales ou claniques.
Or, nous savons qu’au même moment, les ethnies étaient bien une réalité sur terrain. Dans son discours du 6 février 2023 à Gitega, le Président de la République a rappelé que, quelques mois après l’adoption de la Charte, des tueries basées sur les identités ethniques se sont encore une fois (re)produites. Tout comme l’histoire de bien d’autres pays, l’histoire du Burundi démontre donc que les ethnies peuvent être construites, devenir une réalité et, surtout, peuvent être instrumentalisées, parfois avec des conséquences extrêmement violentes.
Les ethnies peuvent également – mais beaucoup plus difficilement – être déconstruites, surtout dans un contexte d’homogénéité culturelle, linguistique et religieuse. Je ne sais pas si le Burundi a déjà atteint ce stade. L’existence d’ethnies n’empêche d’ailleurs pas leur cohabitation pacifique. Cela dépend du cadre institutionnel et de l’éventuelle instrumentalisation du fait ethnique à des fins politiques.
D’ailleurs, pour répondre à la seconde partie de votre question, l’absence (ou la prétendue absence) d’une diversité ethnique peut également être politiquement instrumentalisée. A titre comparatif, il n’est par exemple pas une coïncidence qu’au Rwanda, la Constitution ne reconnaît pas la diversité ethnique de la population.
Pourquoi est-ce le Sénat qui est en charge de l’évaluation du système des quotas ethniques ?
Cela est tout à fait logique eu égard à l’histoire constitutionnelle récente du Burundi. Ici encore, l’Accord d’Arusha peut nous aider à mieux comprendre. Un sénat ethniquement paritaire (50% de Hutu et 50% de Tutsi, sans oublier la cooptation de trois sénateurs de l’ethnie twa) et doté de pouvoirs importants y a été créé. Lors des négociations d’Arusha, la création d’un tel Sénat était fortement soutenue par les partis à dominante tutsi (le G10) et contestée par les partis à dominante hutu (le G7).
Sa conception était, en effet, perçu comme accordant un ‘pouvoir de veto’ aux représentants de la minorité démographique. Parmi d’autres compétences, il était prévu que le Sénat contrôle l’application des dispositions constitutionnelles exigeant la représentativité ethnique dans les institutions de l’Etat. Vu sous cet angle, il est donc logique que l’évaluation de l’usage des quotas ethniques se fasse au niveau du Sénat.
Or, entretemps, sur le plan politique, le rapport des forces a complètement changé. Les architectes de l’Accord d’Arusha et de la Constitution de 2005 ne s’étaient très probablement pas attendus à ce que 34 des 36 sénateurs élus (y compris 17 des 18 sénateurs tutsi) soient issus du même parti politique, comme c’est le cas actuellement.
Dans une telle situation, que reste-t-il du fameux ‘pouvoir de veto’ susmentionné ? Une question intéressante sera donc celle de savoir quelle sera la position des sénateurs tutsi du Cndd-Fdd ? Pour eux, le Sénat ethniquement paritaire (et les quotas ethniques plus en général) constitue en quelque sorte une assurance-vie politique. Mais, en même temps, leur avenir politique dépend encore davantage de leur fidélité aux consignes de leur parti politique.
Le Sénat peut donc décider de mettre fin aux quotas ?
Non, le Sénat ne prend aucune décision définitive. Il faut espérer que le Sénat va d’abord organiser un processus inclusif pour évaluer le maintien ou la suppression des quotas ethniques. Ensuite, il me semble logique que l’évaluation donne lieu à un rapport public et à des recommandations. Dans son discours à l’occasion de la fête de l’unité nationale, le président du Sénat a d’ailleurs annoncé que le Sénat donnera un rapport au Président de la République.
Si jamais le Sénat suggère la suppression des quotas – en partie ou dans tous les secteurs – il faudra procéder à une révision de la Constitution pour effectivement y mettre fin. L’initiative appartient au Président de la République.
Ensuite, après l’entrée en vigueur de la Constitution révisée, plusieurs codes et lois seront à amender. Je pense notamment au Code électoral.
Il reste donc à voir si, en 2025, l’élection des députés et des sénateurs ainsi que la formation du nouveau gouvernement auront lieu avec ou sans quotas ethniques. Le processus prendra encore bien du temps et il me semble important que les Burundais donnent leurs avis sur cette question importante, y compris à travers les médias.
