În principal, instituirea activității de audit public la nivelul entităților statului, prin Legea nr. 672 din 2002, viza o mai bună gestionare a formării și utilizării fondurilor publice precum şi o administrare optimă a patrimoniului public. Astăzi, după două decenii de la legiferare, constatăm că lucrurile sunt încă departe de a fi în spiritul și litera normei menționate. Chiar dacă auditului public intern (API) i s-a fixat menirea de ”a ajuta entitatea publică să își îndeplinească obiectivele (...), a evalua și îmbunătăți eficiența și eficacitatea managementului riscului, controlului și proceselor de guvernanță” (https://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocument/40929), într-un număr considerabil de mare de instituții, nici măcar nu a fost înființată funcția de audit.
Lecturând un raport de anul trecut al MF privind activitatea de API din sectorul public, se desprinde constatarea că din cele 13.192 instituții care au obligativitatea înființării acestei funcții, o regăsim în realitate doar la 11.608 dintre acestea (88%). Din cele 1.584 entități care nu au înființat funcția de API, 192 sunt din administrația publică centrală și 1.392 din administrația publică locală (https://mfinante.gov.ro/documents/35673/779515/Raportanualnational2020.pdf).
Deși normele sunt imperative în privința înființării respectivei funcții, o serie de cauze, cât se poate de reale de altfel, a făcut ca API să nu fie prezent nici astăzi în sute de instituții. Între acestea: insuficiența resurselor financiare, existența unor contracte de prestări servicii pentru API în derulare, desființarea compartimentelor de API în cazul restructurării instituțiilor, urmată de redistribuirea posturilor către alte structuri din cadrul entităţii. Nu de puține ori a avut loc preluarea posturilor de auditor intern și transformarea lor în posturi de consilier de către ordonatorul principal de credite. Dar, în opinia noastră, cel mai mult a contat faptul că nu au fost aplicate sancțiuni pentru neorganizarea auditului intern, deși această situație intră sub incidența art. 23(a) din Legea 672/2002, constituind contravenție. Nivelul amenzii nu este de neglijat, fiind cuprins între 3.000 și 5.000 lei.
Explicația neaplicării sancțiunilor trebuie pusă în legătură cu ignorarea art. 24 din aceeași lege, care obliga ordonatorii principali de credite bugetare (miniștrii, alți șefi de instituții centrale etc.) să împuternicească reprezentanți ai acestora care să constate și să aplice sancțiunile. Chiar MF, abia în anul 2020 emite un ordin în acest sens (OMFP nr. 7/2020). Dar dincolo de situația entităților care nu au înființat funcția de API, în practică întâlnim adesea cazuri în care auditul intern este înființat dar nu funcționează efectiv.
Revenind la cele 13.192 instituții obligate (prin lege) să aibă o structură de API funcțională, din punctul de vedere al funcționării efective a respectivelor structuri, acestea comportă următoarea divizare: ”(i) 9.539 de entități au înființat auditul intern și acesta funcționează, ceea ce reprezintă un grad de funcționare al auditului intern de circa 72%; (ii) la 3.653 de entități auditul intern nu funcționează (circa 28%), astfel: (ii.1) 2.069 entități au înființat auditul intern dar acesta nu funcționează, (ii.2) 1.584 de entități nu au înființat auditul intern, deci implicit acesta nu funcționează.” (https://mfinante.gov.ro/documents/35673/779515/Raportanualnational2020.pdf). Situația este legată și în acest caz de motive precum lipsa resurselor umane și financiare, neorganizarea concursurilor de ocupare a posturilor vacante de auditor public intern etc. Totuși, pe ansamblu, dificultățile se datorează și cadrului legal.
Deși, de la apariția ei, Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern a fost modificată de mai multe ori, aceasta încă nu este capabilă să consolideze sistemul din aria de reglementare. O revizie majoră de text, cu luarea în considerare a bunelor practici din alte state, s-ar fi impus demult. Oricum, pe principiul ”mai bine mai târziu decât niciodată”, astăzi sunt făcute toate preparativele unei amendări severe a legii prin - cum altfel! – ordonanță de guvern.
Din proiectul acesteia rezultă că ar urma să i se aducă legii în cauză nu mai puțin decât 22 modificări și completări. Inițiatorul (MF), când e vorba să descrie beneficiile și costurile estimate ca urmare a intrării în vigoare a actului normativ, reține că ”Implementarea prevederilor proiectului de act normativ conduce la: (i) consolidarea funcției de audit intern în entitățile publice și urmărirea mai bună a constituirii și utilizării resurselor publice; (ii) creșterea calității în exercitarea acesteia; (iii) întărirea compartimentelor de API din cadrul structurilor asociative ale administrației publice locale, care asigură funcția de audit intern în sistem de cooperare.” (Notă de fundamentare la Proiectul OG pentru modificarea și completarea Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern, https://mfinante.gov.ro/documents/35673/5553347/NFProiectOGMODIFL672_18072022.pdf).
Modificările și completările legii vizează de la definirea unor termeni (cadrul organizatoric și funcțional al activității de API, certificat de atestare, recomandări neînsușite), până la atestarea structurilor asociative ale administrației publice locale în vederea asigurării funcției de API în sistem de cooperare etc. Iată, de pildă, ce înseamnă acum cadrul organizatoric și funcțional al activității de API: ”Organizarea și asigurarea funcționării auditului public intern prin aprobarea în organigramă a unui compartiment de API cu cel puțin două posturi de auditori interni, cu normă întreagă și asigurarea resurselor financiare necesare funcționării sau asigurarea funcției de API de către organul ierarhic superior ori aderarea la sistemul de cooperare pentru asigurarea funcției de API” (Proiect OG pentru modificarea și completarea Legii nr. 672/2002, https://mfinante.gov.ro/documents/35673/5553347/ProiectOGMODIFL672_18072022.pdf).
Dar să vedem de ce este importantă această definire. În primul rând, ani în șir, tocmai datorită neclarităților din jurul acestei noțiuni, actul normativ (Legea nr. 672/2002) nu și-a putut îndeplini funcția coercitivă. Amintim că art. 23 lit. a), din Legea nr. 672/2002, prevede că „încălcarea obligației de a asigura cadrul organizatoric și funcțional necesar desfășurării activității de API, potrivit prevederilor art. 11 lit. a) din lege”, constituie contravenție (amendă între 3.000 lei și 5.000 lei). Obligația asigurării respectivului cadru revine (cf. art. 11 lit. a din aceeași lege) conducătorului instituției publice sau, în cazul entității publice, organul de conducere colectivă. Nedefinindu-se exact termenul ca atare (”cadrul organizatoric și funcțional al activității de API”), apăreau dificultăți majore în aplicarea contravenției prevăzută la art. 23, lit. a) din Legea nr. 672/2002, sancțiunile riscând să fie anulate ca urmare a eventualelor contestații.
Mai exact spus, în stabilirea contravenției marea neclaritate era (potrivit inițiatorului) dacă, ”cadrul organizatoric și funcțional presupune înființarea unui compartiment cu minimum două posturi de auditori interni, aprobate și bugetate, cu normă întreagă (art. 2 lit. f) sau aceasta include și dimensionarea compartimentului de audit public în funcție de volumul activităților și riscurile asociate acestora (art. 12 alin. (4).” (Notă de fundamentare la Proiect OG pentru modificarea și completarea Legii nr. 672/2002, https://mfinante.gov.ro/documents/35673/5553347/NFProiectOGMODIFL672_18072022.pdf).
De altfel, și dinspre entitățile publice au venit explicații că în organizarea API au întâmpinat dificultăți, care au fost puse adesea pe seama noțiunii menționate, insuficient definită și explicată în normele legale. Însă, odată adoptată OG la care facem referire aici, dincolo de faptul că asemenea discuții rămân fără obiect, se așează vizibil bazele unor schimbări care să garanteze mai buna gestionare a banului public. Implementându-se adecvat noile norme privind API, managerii ar putea deveni mai responsabili, iar activitatea unităților administrativ teritoriale ar deveni mai transparentă - atât în privința stabilirii, colectării și utilizării resurselor bugetare, cât și a administrării patrimoniului public.
